تنش میان ایالات متحده و ونزوئلا در هفتههای اخیر به نقطهٔ انفجار رسیده است. پس از حملات نظامی آمریکا به کاراکاس، نیروهای آمریکایی نیکلاس مادورو، رئیسجمهور ونزوئلا، را بهصورت شبانه بازداشت و بههمراه همسرش به نیویورک منتقل کردند؛ اقدامی که «تروریسم دولتی»، نقض آشکار حاکمیت ملی و اصول بنیادین حقوق بینالملل بهشمار میرود. همزمان، دونالد ترامپ با تکرار ادعاهایی بیسند، ونزوئلا را متهم کرده است که «نفت، زمین و داراییهای آمریکایی» را به سرقت برده و همین روایت را به یکی از توجیههای اصلی مداخلهٔ نظامی و طرح سپردن کنترل زیرساختهای انرژی این کشور به شرکتهای نفتی آمریکا بدل کرده است. اما مرور تاریخ صنعت نفت ونزوئلا نشان میدهد این ادعاها نه بازتاب واقعیت، بلکه بازسازی سیاسیِ مناقشههای قدیمی و عمدتاً حلوفصلشدهٔ نفتیاند که اکنون به دستاویزی برای جنگ و تغییر رژیم تبدیل شدهاند.
بستهبندیِ دوبارهٔ اختلاف حلوفصلشدهٔ نفتی با اکسونموبیل و کونوکوفیلیپس
بهعنوان مشروعیتبخشی به حملات آمریکا
لحن جنگطلبانهٔ رئیسجمهور ایالات متحده، دونالد ترامپ، که ونزوئلا را به «دزدیدن» نفت و داراییهای آمریکا متهم میکند، تازگی ندارد. هدف فوری او توجیه محاصرهٔ دریایی و عملیات نظامیِ جاری است، اما استدلالش به یک مناقشهٔ تجاری مشخص و تا حد زیادی حلوفصلشده بازمیگردد: بازسازی ساختار صنعت نفت توسط هوگو چاوز در سال ۲۰۰۷.
در آن سال، دولت ونزوئلا با چرخشی در سیاست «گشایش» بخش نفتِ دههٔ نود، مقرر کرد پروژههای دارای سرمایهٔ خارجی باید به الگوی شرکتهای مختلط (دولتی–خصوصی) تبدیل شوند؛ الگویی که در آن شرکت دولتی PDVSA اکثریت سهام و کنترل عملیاتی را در اختیار داشته باشد.
در حالیکه شرکتهایی مانند شورون دربارهٔ ماندن بهعنوان شریک اقلیت مذاکره کردند، اکسونموبیل و کونوکوفیلیپس شرایط جدید را نپذیرفتند. دولت کنترل داراییهای آنان را به دست گرفت؛ اقدامی که هر دو شرکت آن را «سلب مالکیت» توصیف کردند.
سازوکار حلوفصل چنین اختلافاتی، یعنی داوری بینالمللی، از پیش کار کرده است. مرکز بینالمللی حلوفصل اختلافات سرمایهگذاری (ICSID) به نفع شرکتهای نفتی رأی داد و ونزوئلا را به پرداخت غرامتهایی به میزان ۱٫۶ میلیارد دلار به اکسونموبیل و حدود ۸٫۷ میلیارد دلار به کونوکوفیلیپس محکوم کرد.
هجده سال بعد، دولت ترامپ این episode را دوباره پیش میکشد و ماهیت حقوقیِ مختومهٔ این اختلاف را نادیده میگیرد. با بازنماییِ موضوع بهمثابه «سرقتی» که مستلزم واکنش نظامی است، مناقشه از حوزهٔ داوری به عرصهٔ تقابل ژئوپلیتیکی منتقل میشود؛ عرصهای که در آن اهداف دیگری، از تغییر رژیم تا کنترل راهبردی بر منابع دنبال میگردد.
چگونه ترامپ یک الگوی کسبوکار را به بهانهٔ جنگ بدل کرد
میان سالهای ۲۰۰۷ و ۲۰۰۸، دولت رئیسجمهور هوگو چاوز دگرگونی گستردهای در چارچوب حقوقی و قراردادیِ مشارکت سرمایهٔ خصوصی در صنعت نفت ونزوئلا—بهویژه در کمربند اورینوکو—اعمال کرد.
این گذار، از الگوی «مشارکتهای راهبردی» دههٔ نود به الگوی «شرکتهای مختلط» با اکثریت سهام دولتی، واکنشهای متفاوتی را در میان شرکتهای بینالمللی برانگیخت. برخی، مانند اکسونموبیل و کونوکوفیلیپس، شرایط جدید را نپذیرفتند و اختلاف را به داوریهای بینالمللی سپردند؛ داوریهایی که به نفع آنان رأی داد و پرداخت غرامت را مقرر کرد. برخی دیگر، مانند شورون، تصمیم گرفتند تحت الگوی جدید باقی بمانند.
این گزارش در پنج بخش، سیر این فرایند را از آغاز تا بازگشت آن در گفتمان سیاسی دولت رئیسجمهور پیشین ایالات متحده، دونالد ترامپ شرح میدهد.
۱. الگوی گشایش نفتی (دههٔ نود)
در بستر قیمتهای پایین نفت و نیاز به سرمایه و سرمایهگذاری، ونزوئلا از سال ۱۹۹۵ فرایندی را آغاز کرد که به «سیاست گشایش بخش نفت» شهرت یافت. هدف اصلی آن بهرهبرداری از ذخایر نفتِ سنگینِ کمربند اورینوکو بود؛ امری که به فناوری و منابع مالیای نیاز داشت که دولت در آن زمان در اختیار نداشت. این الگو بر امضای قراردادهای «مشارکتهای راهبردی» و «تقسیم ریسک» میان شرکت دولتی PDVSA و کنسرسیومهای بینالمللی استوار بود. در این چارچوب، شرکتهای خصوصی سرمایهگذاری اولیه و کنترل عملیاتی پروژهها را بر عهده میگرفتند و اکثریت سرمایه (میان ۵۰ تا ۷۰ درصد) را حفظ میکردند، در حالیکه PDVSA سهم اقلیت داشت. این الگو سرمایهگذاریهایی در مقیاس میلیارد دلاری جذب کرد و ظرفیت تولید کشور را بهطور چشمگیری افزایش داد.
۲. گذار به الگوی شرکتهای مختلط (۲۰۰۷–۲۰۰۸)
در چارچوب سیاست دولتیِ تقویت کنترل و افزایش درآمدهای مالیاتی از کسبوکار نفت، دولت ونزوئلا با قانون هیدروکربنها (۲۰۰۱) و مقررات بعدی تعیین کرد که همهٔ پروژههای راهبردی باید به الگوی شرکتهای مختلط تبدیل شوند.
شرایط جدید ایجاب میکرد که PDVSA دستکم ۶۰ درصد سهام (که در عمل، میانگین آن حدود ۷۸ درصد بود) را در اختیار داشته و کنترل عملیاتی پروژهها را اعمال کند.
مهلتی (تا ژوئن ۲۰۰۷) تعیین شد تا شرکتهای بینالمللی این شرایط تازه را بپذیرند و قراردادهای مربوطه را بهعنوان سهامداران اقلیت امضا کنند؛ در غیر این صورت، باید از پروژهها خارج میشدند.
دولت ونزوئلا برای داراییهای منتقلشده پیشنهاد پرداخت غرامت داد، اما میزان این غرامت در مورد برخی شرکتها به اختلافنظر انجامید.
۳. واکنش شرکتهای آمریکایی: دو راهبرد متفاوت
واکنش غولهای نفتی ایالات متحده متفاوت بود؛ تفاوتی که نشاندهندهٔ برآوردهای گوناگون از ریسک و راهبردهای بلندمدت است.
- خروج اکسونموبیل و کونوکوفیلیپس: هر دو شرکت که بهعنوان بهرهبردار فعالیت میکردند و در پروژههایی مانند سرو نگرو (اکسون) و پتروزواتا/هاماکا (کونوکوفیلیپس) سهام اکثریت داشتند، تصمیم گرفتند شرایط جدید را نپذیرند. آنها استدلال میکردند که غرامت پیشنهادی برای داراییهایشان ناکافی است و از دست دادن کنترل عملیاتی و سهام اکثریت، ادامهٔ فعالیت تحت قواعد جدید را ناممکن میسازد. هر دو شرکت اعلام کردند برای حل اختلاف به داوری بینالمللی متوسل خواهند شد.
- تداوم حضور شورون: در مقابل، شورون و دیگر شرکتهای اروپایی (توتال، اِنی، استاتاویل) مسیر مذاکره را برگزیدند و نقش جدیدِ شریک اقلیت را پذیرفتند. این تصمیم بر ارزیابی راهبردیای استوار بود که دسترسی بلندمدت به ذخایر عظیم نفتِ کمربند اورینوکو را—even با وجود کنترل عملیاتی کمتر—در اولویت قرار میداد. این انتخاب به این شرکتها امکان داده است تا تا امروز حضوری پیوسته در کشور حفظ کنند.
۴. داوری بینالمللی و نتایج آن
سازوکار حلوفصل اختلافات پیشبینیشده در موافقتنامههای دوجانبهٔ سرمایهگذاری فعال شد. اکسونموبیل و کونوکوفیلیپس جمهوری بولیواری ونزوئلا را نزد مرکز بینالمللی حلوفصل اختلافات سرمایهگذاری (ICSID) به دادگاه کشاندند. پس از سالها رسیدگی، هیئتهای داوری احکام خود را صادر کردند:
- آنها تشخیص دادند که ونزوئلا با تغییر اساسی شرایط سرمایهگذاری، بدون ارائهٔ غرامتی که بهموجب قراردادها از نظر دادگاهها «منصفانه و مؤثر» تلقی شود، دست به سلب مالکیتِ غیرمستقیم زده است.
- دولت ونزوئلا به پرداخت غرامت محکوم شد: حدود ۱٫۶ میلیارد دلار به اکسونموبیل (پس از یک روند لغوِ جزئی) و حدود ۸٫۷ میلیارد دلار به کونوکوفیلیپس، بهعلاوهٔ بهره.
- این احکام الزامآورِ حقوقی هستند. ونزوئلا بخشی از این بدهیها را به رسمیت شناخته و برخی پرداختها را انجام داده است، اما مبالغ اصلی هنوز بهطور کامل تسویه نشدهاند.
۵. احیای مناقشه در لفاظی سیاسی دولت ترامپ
نزدیک به دو دهه پس از این رویدادها، رئیسجمهور پیشین ایالات متحده، دونالد ترامپ، و برخی اعضای دولت او این واقعهٔ تاریخی را وارد لفاظی سیاسی خود علیه ونزوئلا کردهاند. آنها با بهکارگیری روایت «نفتِ دزدیدهشده» به سلب مالکیتها ارجاع میدهند، در حالیکه وجود و نتایج داوریهای بینالمللی—که در آنها تعهدات غرامتی از پیش تعیین شده—نادیده گرفته میشود. تحلیلگران اشاره میکنند که این بهرهبرداری ابزاری از مناقشه اهداف زیر را دنبال میکند:
۱. ساختن توجیهی برای سیاست خارجی ایالات متحده نزد افکار عمومی؛
۲. اعمال «حداکثر فشار» در چارچوب تحریمهای اقتصادی؛
۳. احتمالاً ایجاد موقعیت قدرت برای مذاکرات آینده دربارهٔ صنعت انرژی ونزوئلا—فراتر از صرفِ وصول احکام داوریِ مشخص.
