“نظم مبتنی بر قوانین” چیست؟ چه نسبتی با حقوق بین الملل دارد؟ چرا آمریکا موافق و چین مخالف آن است؟

گوترش، دبیرکل سازمان ملل متحد در سخنرانی خود در هفتاد و نهمین نشست مجمع عمومی گفت: «اجلاس سران آینده نشان داد که با روحیه گفت‌وگو و سازش، می‌توانیم نیروهای خود را برای هدایت جهانمان به مسیری پایدارتر متحد کنیم. […] مردم جهان به ما نگاه می کنند – و نسل های بعدی به ما نگاه خواهند کرد. بگذارید ما را در سمت منشور سازمان ملل متحد و در سمت درست تاریخ بیابند.»

وقتی از دیپلمات‌های اروپایی پرسیده می‌شود که در مورد نظم بین‌المللی مبتنی بر قوانین(RBO) چه فکر می‌کنند، برخی از آنها حتی این سؤال را نمی‌فهمند و برخی دیگراعلامیه‌ها و متون رسمی اتحادیه اروپا یا منشور سازمان ملل را مطرح می‌کنند. اما در ایالات متحده یا استرالیا اینطور نیست: رئیس جمهور باراک اوباما و جوزف بایدن توانستند سخنرانی‌های طولانی در مورد RBO داشته باشند بدون اینکه به سند پایه‌گذاری نظم بین‌الملل یا خود حقوق بین‌الملل ارجاع دهند

غربی‌هابه جای قوانین بین‌المللی و منشور سازمان ملل متحد، اکنون به مفهوم جدیدی استناد می‌کنند که گویا قرار است روابط بین کشورها را صلح‌آمیز کند. این «نظم چندجانبه»، پر‌ابهام و فاقد پایه‌های نظری محکم، بیش از هر چیز در خدمت تداوم بخشیدن به کنترل ایالات متحده و متحدانش بر جهان است.

گفتمان جدیدی ورد زبان دیپلمات‌های آمریکایی شده است. در مواجهه با تهدیدات صلح، گویا دفاع از الزامات «نظم مبتنی بر قوانین» (RBO-rules-based order)، ضروری است(۱). کشورهای غربی دیگر نیز با نوعی واکنش پاولوفی آن را تحسین می‌کنند. در اکتبر ۲۰۲۱، واشنگتن و پاریس در یک بیانیه مشترک اعلام کردند که قصد دارند «نظم چندجانبه بر اساس قوانین را تقویت کنند». قطب‌نمای استراتژیک اتحادیه اروپا که در مارس ۲۰۲۲ تصویب شد، اعلام نمود که «برای دفاع از نظم بین‌المللی مبتنی بر قوانین»، بروکسل «به تقویت روابط خود با شرکا و کشورهایی که ارزش‌های مشابهی دارند ادامه خواهد داد» (۲). و در فوریه ۲۰۲۳، رهبران «گفتگوی چهارجانبه امنیتی» (Quad) که ایالات متحده، استرالیا، هند و ژاپن را گردهم آورد، «بر عزم خود برای حفظ نظم بین‌المللی مبتنی بر قوانین، که در آن کشورها از تمام اشکال اجبار نظامی، اقتصادی و سیاسی رها هستند» تأکید کردند(۳).

در ظاهر، این مفهوم اعتراض برانگیز نیست: چه کسی با چنین نظمی مخالف است یا به دیگر سخن، چه کسی بی‌نظمی و هرج و مرج را به صلح و ثبات تضمین شده توسط قانون ترجیح می دهد؟ با این حال، RBO قبل از هرچیز یک نشانگر، در میان دیگر علایم گسست‌، در جامعه بین‌المللی بود، زیرا جایگزین عبارت پذیرفته شده «حقوق بین‌الملل» می‌شد که طی دهه‌ها حول آن اجماع وجود داشت. این مفهوم که گروهی از دولت‌ها، به‌ویژه غربی‌ها حول آن گرد آمده‌اند، قرار است با گذاشتن آنها در اردوگاه ارزش‌های مثبت قانون و نظم، به این گسست‌ معنایی بدهد که برایشان [کشورهای غربی] مطلوب باشد. اما، محتوای چنین الگوئی که در تقابل با قوانین بین‌المللی قرار دارد، همچنان نامشخص است. بواس لیبرهر، دانشمند علوم سیاسی، خاطرنشان می‌کند: «مفهوم RBO، برای ایالات متحده، استرالیا، آلمان و هند به طور قابل‌توجهی متفاوت است. اگرچه همه توافق دارند که نظم بین‌المللی مبتنی بر قواعد نشان‌دهنده تعهد دولت‌ها برای انجام فعالیت‌های خود مطابق با برخی مفاد توافق‌شده است، اما تفاسیر متفاوتی، آشکارا از آنچه که همان مقررات تحمیل می‌کند، وجود دارد»(۴). برخی از کشورها (آلمان یا فرانسه) یا گروهی از دولت‌ها (مانند اتحادیه اروپا) به منشور سازمان ملل متحد (UN) ارجاع می‌دهند. کشورهای دیگر مانند استرالیا لزوماً به آن اشاره نمی‌کنند.

به گفته طرفداران «نظم مبتنی بر قوانین»، هدف RBO ادغام انواع قوانین، از جمله قوانین غیررسمی است که تشکیل‌دهنده کل هنجارهای بین‌المللی است. این امر مستلزم در نظر گرفتن چالش‌های جدیدی است که هنوز به اندازه کافی موضوع معاهدات یا استانداردهای حقوق بین‌الملل نیستند: اقتصاد دیجیتال، هوش مصنوعی، محیط زیست، همه‌گیری‌های بزرگ و غیره. زیرا بازیگران در حال افزایش هستند: شرکت‌های چندملیتی قدرتمندتر از برخی کشورها – از آزمایشگاه‌های داروسازی گرفته تا غول‌های شبکه‌های اجتماعی -، شرکت‌های امنیتی خصوصی، جنبش‌های انجمن‌های فراملی… دولت‌ها، به تنهایی یا در درون سازمان‌های مشترک. همه این آنها با فقدان مقررات مواجه هستندکه خطراتی برای خود و برای مردم ایجاد می‌کند.

در این فضای در حال تحول، به نظر می‌رسد RBO نیاز به ایجاد یک چارچوب دارد. اما خطوط مشخصی برای آن تعیین نشده است: هیچ کنگره یا کنفرانس بین‌المللی‌ای تا امروز سند جامعی را تنظیم نکرده که محورهای اصلی و اصول بنیادی RBO را خلاصه کند. همچنین هیچ رساله راهنما یا تحقیقی درباره منشأ، تحولات، تنوع و شاخه‌های مختلف آن وجود ندارد. مهم‌تر اینکه، از منظر ژئوپلیتیک، مفهوم نظم بین‌المللی مبتنی بر قواعد، حداقل در تئوری، به معاهدات، قطعنامه‌های سازمان‌های جهانی یا رویه قضایی دادگاه‌های بین‌المللی ارجاع داده می‌شود؛ مسأله‌ای که به طور عام مورد پذیرش قرار گرفته و دیگر ارجاعات را در حاشیه قرار می‌دهد. RBO شامل انواع اسنادی است که ارزش قانونی آن‌ها متفاوت است. جان دوگارد، متخصص دانشگاه کمبریج، بر این نکته تأکید کرده که رابطه RBO با «حقوق بین‌الملل» هنوز به‌طور کامل بررسی نشده است. در این شرایط، به ایجاد پیوند میان استانداردهای الزام‌آور معاهدات و ارزش‌هایی که بر آنها تکیه دارد توجهی نمی‌شود. بدتر از آن، این سؤال که آیا RBO و قوانین بین‌المللی با یکدیگر سازگارند و آیا یکی بر دیگری تقدم دارد یا خیر، به فراموشی سپرده شده است (۵).

به نظر می رسد این نا‌هم‌خوانی‌ها و این تناقضات احتمالی مورد توجه کانون دیپلماتیک اروپایی و محافل دولتی قرار نگرفته است. وقتی از دیپلمات‌های اروپایی پرسیده می‌شود که در مورد نظم بین‌المللی مبتنی بر قوانین(RBO) چه فکر می‌کنند، برخی از آنها حتی این سؤال را نمی‌فهمند و برخی دیگراعلامیه‌ها و متون رسمی اتحادیه اروپا یا منشور سازمان ملل را مطرح می‌کنند. اما در ایالات متحده یا استرالیا اینطور نیست: رئیس جمهور باراک اوباما و جوزف بایدن توانستند سخنرانی‌های طولانی در مورد RBO داشته باشند بدون اینکه به سند پایه‌گذاری نظم بین‌الملل یا خود حقوق بین‌الملل ارجاع دهند. رئیس دولت آمریکا در مقاله مهمی به تاریخ ۲ ژوئن ۲۰۲۲ که در نیویورک تایمز منتشر شد، استراتژی خود برای پیروزی اوکراین را شرح می‌دهد. رئیس دولت آمریکا تجاوز روسیه را به عنوان حمله علیه نظم مبتنی بر قوانین(RBO) معرفی می‌کند، در حالی که محکوم کردن آن به عنوان نقض منشور سازمان ملل، ساده‌تر و آشکارتر بود. به همین ترتیب، در جریان کنفرانس مطبوعاتی پایانی نشست سران ناتو در مادرید در سال ۲۰۲۲، آقای بایدن بدون اشاره به قوانین بین‌المللی بر همین مفهوم تأکید کرد. برای دوگارد، این یک انتخاب واقعی ژئوپلیتیکی است که توسط ایالات متحده انجام می‌شود تا روابطش را با شرکای خود، و همچنین با دشمنان یا رقبایش سازماندهی کند. استراتژی‌ای که اگرچه می‌توان آن را به دلیل سرعت تحولات در جهان و دشواری کنترل آنها درک کرد، اما خطرناک بودنش آشکار است، زیرا قوانین بازی بین‌المللی را مورد تردید قرار می‌دهد و اجماعی را که پیش‌تر نیز شکننده بود و بر پایه پذیرش قوانین بین‌المللی در سال ۱۹۴۵ بنا شده بود، تضعیف می‌کند. نظم مبتنی بر قوانین (RBO) همچنین بسیار انعطاف‌پذیر و قابل جابه‌جایی است چرا که تنها به طور محدود بر اساس متون مکتوب استوار است: «این نظم به نظر می‌رسد که به‌طور سلسله‌مراتبی بر اساس قوانین بین‌المللی شکل گرفته، در حالی که جنبه‌های دیگر مانند هنجارها، استانداردها و رویه‌های غیرالزام‌آور را نیز در چارچوب مجامع و مذاکرات مختلف در نظر می‌گیرد. بنابراین، به لحاظ نظری، چنین نظمی می‌تواند شامل قواعد و هنجارهایی باشد که برخی دولت‌ها لزوماً با آنها موافقت نکرده‌اند.»

دروغ‌های بی شرمانه

در اینجا، نظم مبتنی بر قوانین (RBO) بار دیگر ماهیت ذاتاً متضاد خود را نشان می‌دهد. واشنگتن ارتباط منطقی بین این مفهوم و ارزش‌هایی که در دوران جنگ سرد به عنوان «دنیای آزاد» شناخته می‌شدند، از جمله اقتصاد بازار، دموکراسی و حقوق بشر، برقرار می‌سازد(۶). این لفاظی‌ها که جایگاه مرکزی را به ارزش‌های غربی می‌دهد، تنها می‌تواند موجب واکنش خشمگینانه از سوی کسانی شود که به این ارزش‌ها اعتقاد ندارند. این یکی از چالش‌های عمده‌ای است که این نوع نظم با آن مواجه است و می‌تواند اجماع را مختل کند؛ زیرا هدف حقوق بین‌الملل ایجاد فضایی مشترک با رویه‌ها و معیارهای مشترک، بدون توجه به نظام‌های ارزشی متفاوت است. در این راستا، به نظر می‌رسد که نظم مبتنی بر قوانین (RBO) سردرگمی میان ارزش‌ها (که همواره به محض مشخص شدن و با تنوع فرهنگی حساسیت‌برانگیز می‌شوند) و اصول (که می‌توان بر اساس آنها برای تنظیم روابط بین دولت‌ها توافق کرد) ایجاد می‌کند. پژوهشگر تارا ورما پیشنهاد می‌کند که گفت‌وگوی بین‌المللی باید بیشتر بر دومی و کمتر بر اولی متمرکز شود تا گفت‌وگوی روشن‌تر و سالم‌تر از آنچه منشور سازمان ملل پیش‌بینی کرده است، حاصل گردد. فراخوان روشمند و تقریباً وسواسی ایالات متحده به نظم مبتنی بر قوانین (RBO) به واشنگتن این امکان را می‌دهد که چارچوب بحث و قوانین بازی را به دلخواه خود تعریف کند. آمریکا به‌صورت موردی، RBO را با نیازهای کسانی که به آن ارجاع می‌دهند، سازگار می‌سازد. به این ترتیب، ایالات متحده از این گذار مزیت‌های ارزشمندی کسب می‌کند.

اولاً، ایالات متحده می‌تواند استفاده از زور در دهه ۱۹۹۰ را که نقض آشکار هنجارهای الزامی بود، توجیه کند. مداخلات واشنگتن در کوزوو یا عراق، اگرچه با منشور سازمان ملل مغایر بود و گاهی بر اساس دروغ‌های صریح، مانند ادعای وجود سلاح‌های جمعی در عراق، صورت گرفت، اما می‌توان آن را با تکیه بر نظم مبتنی بر قوانین (RBO) مشروعیت بخشید.

علاوه بر این، RBO به ایالات متحده این مزیت را می‌دهد که فراموش شود بهترین دانش‌آموز در کلاس جهانی نیست. به‌عنوان مثال، واشنگتن تنها پنج معاهده از هجده معاهده بین‌المللی حمایت از حقوق بشر را امضا کرده است، در حالی که اکثر کشورهای اتحادیه اروپا حداقل سیزده مورد را تصویب کرده‌اند (۷). بنابراین، درس‌های اخلاقی ایالات متحده در این زمینه می‌تواند تا حدودی ریاکارانه به نظر برسد. واشنگتن به کنوانسیون ۱۹۸۲ در مورد حقوق دریا پایبند نیست، در حالی که در مورد امنیت دریای چین، آمریکایی‌هابا تکیه بر همین کنوانسیون به طور مستقیم رودروی چینی‌هاقرار می گیرند. و به رغم دفاع از حقوق بشر، ایالات متحده نیز مانند روسیه و چین، نه به دیوان کیفری بین‌المللی (ICC) پیوسته و نه پروتکل‌های الحاقی کنوانسیون ۱۹۷۷ ژنو در مورد حقوق جنگ را تصویب کرده است. دوگارد تحلیل می‌کند که «به نظر می‌رسد برای آنها بهتر باشد که با استناد به نظم مبتنی بر قوانین (RBO)، از تفسیرهایی حمایت کنند که حقوق بین‌الملل را زیر سوال می‌برد، تا اینکه بخواهند عملکرد خود را بر اساس قوانین سخت‌گیرانه‌تر این حقوق توجیه کنند» (۸).

مزیت دیگری که توسط دوگارد مطرح می‌شود، مربوط به جنگ غزه است؛ جایی که این نظم به معنای جدیدی می‌انجامد و به متحدی (اسرائیل) که رفتارهایش برخلاف قوانین رایج است، امکان تبرئه می‌دهد.

غرب نفوذش را از دست می دهد

چین و روسیه به سرعت در برابر رواج نظم مبتنی بر قوانین (RBO) واکنش نشان دادند و به‌طور علنی در سازمان ملل با این نظم مخالفت کردند. بیانیه مشترک این دو کشور در فوریه ۲۰۲۲ به «معماری بین‌المللی به رهبری سازمان ملل» و «نظم جهانی مبتنی بر حقوق بین‌الملل» اشاره دارد. پکن RBO را به چالش می‌کشد و آن را اختراعی از سوی غرب و متحدانش برای پیشبرد منافع خود ارزیابی می‌کند. در همین راستا، امپراطوری میانه(چین) نیز به‌طور رسمی به «نظم بین‌المللی مبتنی بر قوانین» پایبند است و بر حمایت «تعداد کمی از کشورها»، به‌ویژه کشورهای غربی، از نظمی که ادعا می‌شود بر اساس قوانین است، تأکید می‌کند. پکن -با زیرکی خاصی- دلبستگی خود به سیستم ناشی از منشور سازمان ملل را نشان داده و حتی از دیدگاه محافظه‌کارانه‌ای از همین منشور دفاع می‌کند که بر هنجارهای اساسی آن، از جمله حاکمیت دولت‌ها و اصل عدم مداخله، متمرکز است. این دیدگاه، که به حقوق بشر توجه چندانی نمی‌کند، تنها مورد حمایت کشورهایی است که از سوءاستفاده‌های ناشی از آن توسط قدرت‌های غربی به ستوه آمده‌اند.

نظم مبتنی بر قوانین(RBO) همچنین می‌تواند به عنوان واکنشی از سوی غرب به از دست دادن نفوذش در نظر گرفته شود. این نظم جدید از سوی غرب با هدف کنترل رویدادها و تنظیم قواعد بازی در نظام بین‌الملل معرفی شده است. یکی از جنبه‌های کلیدی این امر، مفهوم‌سازی و نامگذاری وقایع است که به‌عنوان ابزاری برای تأثیرگذاری و کنترل آنها عمل می‌کند. به همین دلیل است که معناشناسی، اغلب موضوع بحث‌ها و کشمکش‌های پرشور برای نفوذ است. برای مثال، در مورد کریمه، روس‌ها هرگز از واژه «الحاق» استفاده نمی‌کنند، بلکه واژه «پیوستن» را به کار می‌برند. این انتخاب واژه به‌طور ضمنی دیدگاه خنثی‌تری را از اتحاد مجدد بین سرزمین مادری و شبه جزیره ارائه می‌دهد.

از سویی دیگر، ایالات متحده با بهره‌گیری از RBO تلاش می‌کند همچنان در موقعیتی کلیدی در نظام بین‌الملل باقی بماند، در کابین خلبان هواپیمای بین‌المللی‌ای که دهه‌ها در آن نشسته است. تعداد و اشتیاق کشورهایی که از این مفهوم پشتیبانی می‌کنند، به‌ویژه کشورهای غربی، خود نشان‌دهنده میزان قدرت و نفوذ واشنگتن است.

ژان وینسنت هولین، دانشمند علوم سیاسی، با تأکید بر «تقابل روایت‌ها»، بیان می‌کند که تجزیه جهان بسیار فراتر از برخورد قدرت‌هاست. این مسئله به معنای آن است که مناقشات کنونی، نه تنها ناشی از رقابت قدرت‌ها، بلکه به چالش کشیدن قواعد اساسی چندجانبه‌گرایی نیز هست. این تنش‌ها می‌تواند خطر گسیختگی سازمان ملل و به حاشیه راندن آن را نیز به همراه داشته باشد.

۱- این مقاله برگرفته از اثر نویسنده «Le Défi de la paix. Remodeler les organisations internationales»، انتشارات Armand Colin، پاریس، ۲۰۲۴، است.

۲- « Une boussole stratégique pour renforcer la sécurité et la défense de l’UE au cours de la prochaine décennie », Conseil de l’Union européenne, 21 mars 2022.

۳- Cité par Boas Lieberherr, « L’“ordre international fondé sur des règles” » (PDF), Politique et sécurité : analyse du CCS, n° ۳۱۷, Zurich, février 2023.

۴- همان منبع

۵- John Dugard, « The choice before us : International law or a “rules-based international order” ? », Leiden Journal of International Law, vol. 36, n° ۲, Cambridge, 21 février 2023.

۶- Cf. Gilford John Ikenberry, « The end of liberal international order ? », International Affairs, vol. 94, n° ۱, Londres, janvier 2018.

۷-نقشه معاهدات تصویب شده را در وب سایت دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر سازمان ملل متحد ببینید: https://indicators.ohchr.org/